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El equilibrio presupuestario, 驴es un principio moral o una regla pr谩ctica? 驴Hasta qu茅 punto debe guiar la recuperaci贸n econ贸mica durante la pandemia causada por la COVID-19?

Por Alfredo Pastor

La evoluci贸n de la econom铆a mundial, dictada por lo que creemos saber de c贸mo marcha el coronavirus, est谩 siendo peor de lo que pens谩bamos hace solo medio a帽o. En Occidente, la situaci贸n es especialmente grave en pa铆ses como Italia o Espa帽a. Ello se debe a que la enfermedad ha alcanzado una virulencia mayor que en otros lugares, pues sectores como el turismo tienen gran importancia en su econom铆a. Adem谩s, en ambos el margen de actuaci贸n del Gobierno para contrarrestar los efectos sobre la actividad econ贸mica es menor.

En efecto, la crisis econ贸mica es hoy una crisis de demanda: el gasto privado, tanto de consumo como de inversi贸n, es muy inferior a lo que sustentar铆a una econom铆a de pleno empleo. Suplir ese d茅ficit de demanda privada con gasto p煤blico supone, de momento, un aumento del d茅ficit p煤blico, que ya es elevado en ambos pa铆ses, y, por consiguiente, un aumento de la deuda p煤blica, que ya alcanza valores considerados muy altos: el 99% en Espa帽a y el 136% en Italia en porcentaje del PIB.

La sensaci贸n de impotencia de los Gobiernos para hacer frente a la ca铆da de la econom铆a, especialmente dram谩tica en Italia y Espa帽a, tambi茅n se vive en otros pa铆ses. Ello que ha dado lugar a que nos preguntemos si de verdad los Gobiernos est谩n tan maniatados como parece a primera vista. La ortodoxia dominante contesta que s铆, pero hay quien afirma que la magnitud del d茅ficit p煤blico no ha de ser un obst谩culo para que los Gobiernos mantengan la econom铆a en un entorno pr贸ximo al pleno empleo. Rese帽amos aqu铆 tres de esas respuestas, que llamaremos optimistas, en orden de complejidad.

La primera la encontramos en William Vickrey. Parte de una sencilla observaci贸n de Keynes y muchos otros: una decisi贸n de ahorrar no es una decisi贸n de invertir; es, en primera instancia, una decisi贸n de gastar menos. Se reduce as铆 la demanda agregada, salvo que se vea compensada por otra decisi贸n, tomada por otro, de gastar m谩s. Cuando una econom铆a se halla por debajo del pleno empleo, las familias ahorran m谩s de lo que las empresas piensan invertir. Un aumento del gasto p煤blico aumenta la renta disponible de las familias y las anima a gastar m谩s; el ahorro negativo del sector p煤blico compensa el exceso de ahorro del sector privado y sit煤a la demanda agregada en el nivel correspondiente al pleno empleo. El d茅ficit recicla el exceso de ahorro privado, que se materializa en t铆tulos de deuda p煤blica. Mientras existan recursos ociosos en abundancia ser谩 el desempleo, y no el d茅ficit, lo que deber铆a considerarse el objetivo prioritario de la pol铆tica econ贸mica.

La segunda respuesta es m谩s antigua: es la llamada Hacienda funcional (Functional Finance) de Abba Lerner. Para 茅l, la pol铆tica fiscal no debe ser calificada de "sana" o "imprudente" atendiendo a criterios de pretendida ortodoxia, sino seg煤n los resultados obtenidos en la tarea que le est谩 encomendada: "La primera responsabilidad financiera del Gobierno (ya que nadie m谩s puede asumir esa responsabilidad) es la de mantener la tasa de gasto total del pa铆s en bienes y servicios a un nivel ni mayor ni menor que el que, con los precios vigentes, le permitir铆a comprar todos los bienes que es posible producir". Es perfectamente l铆cito, seg煤n esa l贸gica, que el Gobierno financie su d茅ficit imprimiendo dinero si es necesario.

Las dos propuestas anteriores nos ofrecen una gran lecci贸n: el verdadero objetivo de la pol铆tica econ贸mica es el mantenimiento del empleo, no el equilibrio del presupuesto. Queda por ver si el equilibrio presupuestario es o no una condici贸n necesaria para el pleno empleo y si un desequilibrio presupuestario es un obst谩culo insalvable para la plena ocup
aci贸n. No hay una respuesta a la pregunta que sirva para todos los casos, y las respuestas anteriores no sirven para el nuestro.

Tanto Vickrey como Lerner est谩n pensando en una econom铆a como la norteamericana, una dominada por el ciclo que permite que el Estado acumule super谩vits durante las fases de expansi贸n y pueda, si quiere, reducir el volumen de deuda. De ese modo esta se mantiene en niveles razonables y no existe necesidad de que crezca sin medida.

La econom铆a norteamericana, adem谩s, se endeuda con la misma moneda que emite, lo que excluye la posibilidad de un impago y permite que la deuda se emita a un inter茅s razonable. Esta segunda condici贸n no se cumple en el caso de los miembros de la Eurozona, porque la emisi贸n de euros depende del Banco Central Europeo.

Paul Krugman puede re铆rse de los que llama bond vigilantes --que reaccionan ante un aumento de la deuda subiendo la prima de riesgo-- porque su acci贸n no se ha observado en el mercado norteamericano. Por el contrario, la deuda de los pa铆ses del sur de la Eurozona vio aumentar su prima de riesgo hasta niveles insostenibles durante la crisis financiera de 2008.

Parece, pues, que el equilibrio presupuestario es una condici贸n indispensable para dar una cierta libertad de maniobra a nuestros Gobiernos. La propuesta que sigue ofrece una posible soluci贸n.

La reciente obra de Stephanie Kelton ha puesto de moda la llamada Teor铆a Monetaria Moderna (MMT por sus siglas en ingl茅s). Su tesis central, para lo que nos ocupa, es que la verdadera restricci贸n sobre los l铆mites del endeudamiento p煤blico no es el equilibrio presupuestario, sino la inflaci贸n. Es lo mismo que dicen Vickrey y Lerner. Su afirmaci贸n se apoya en que el Estado controla a la vez el presupuesto y la cantidad de dinero. Por consiguiente, no tiene l铆mite pr谩ctico para el endeudamiento mientras la econom铆a no alcance el pleno empleo; solo a partir de ese l铆mite un aumento del gasto genera inflaci贸n.

El razonamiento no sirve para el caso de un Estado miembro de la Eurozona, pero s铆 para esta en su conjunto. En las circunstancias actuales, el gasto p煤blico podr铆a aumentar hasta cubrir las necesidades derivadas de la destrucci贸n causada por el coronavirus, porque bastar铆a con que ese gasto fuera cargado en la cuenta del Banco Central Europeo a cambio de euros. Tambi茅n podr铆a financiarse, en todo o en parte, si la deuda correspondiente estuviera garantizada por el conjunto de la Eurozona, porque el riesgo de impago es, en mi opini贸n, tan remoto como en el caso de los bond vigilantes de los que habla Krugman.

La tesis de Kelton no tiene grandes posibilidades de materializarse en pol铆ticas pr谩cticas a corto plazo. Por una parte, la reacci贸n de la profesi贸n se parece a la que suscit贸 la Teor铆a general de Keynes: "lo que es original no es cierto, lo que es cierto no es original". Esa reacci贸n puede verse matizada en los meses que vienen, a medida que el pensamiento inicial se vaya traduciendo en propuestas concretas.

Quiz谩 la mayor objeci贸n que podr铆amos poner a las propuestas derivadas de la MMT es que concentra la capacidad de gasto p煤blico por entero en manos de pol铆ticos salidos de elecciones. Esto es lo contrario de lo que se persegu铆a con la creaci贸n de bancos centrales independientes. Se podr铆a objetar que esos bancos centrales son, hoy en d铆a, en gran parte, rehenes del sector financiero, pero no cabe duda de que la concentraci贸n de poder que se derivar铆a de las propuestas de Kelton encontrar铆a fort铆simas resistencias.

Volvamos al principio: el objetivo de la pol铆tica econ贸mica es el mantenimiento del empleo en una econom铆a de mercado. El equilibrio presupuestario no es un principio moral, ni una ley natural, ni es bueno o malo en s铆. Es una regla pr谩ctica, y, como tal, ha de tolerar excepciones. Parece indispensable que, por lo menos en el 谩mbito de la Eurozona, las circunstancias actuales sean consideradas excepcionales... y que podamos actuar en consecuencia.